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如何进一步完善我国物业管理立法的构想?

发表时间:2011-10-06 14:30:00   次浏览

物业管理,是指具备资质条件的物业管理公司接受业主的委托,按照合同的约定,对受托管理的建筑物及其附属设施进行维修、养护以及提供其他专业化、社会化的服务。1981年3月,我国第一家物业管理公司———深圳市物业管理公司经过注册,正式挂牌营业。自此,我国现代物业管理从无到有、从沿海到内地逐渐发展起来。据统计,到1997年底,仅深圳市就有物业管理企业1115个,物业管理从业人员57032人,管理物业2910处,管理物业的总面积4 03亿m2。在我国,物业管理正成为引人注目的朝阳产业。

物业管理是伴随着住房制度的改革和房地产的发展而逐渐出现的,其产生具有必然性。然而,良好的物业管理必须建立在完善的法律基础上。加速物业管理立法,建立和完善物业管理法律体系,是依法进行物业管理的迫切需要,也是摆在立法机关及其有关部门面前一项十分紧迫的任务。

一、我国物业管理立法的现状及缺陷

(一)立法现状

我国现有的物业管理法律、法规主要有以下三个层次:第一层次,宪法的有关条款。如《宪法》第十三条:“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。国家依照法律保护公民的私有财产的继承权”。《宪法》第三十九条:“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”等等。第二层次,全国人大及其常委会、国务院颁布的物业管理方面的法律、法规。如《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市私有房屋管理条例》、《城市绿化管理条例》、《城市市容及环境卫生管理条例》及其相关配套的法规、规章,如《城市房屋修缮管理规定》、《城市新建住宅小区管理办法》、《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》等等。第三层次,各省、自治区、直辖市、人大及常委会颁布的物业管理方面的地方性法规,以及同级地方人民政府颁布的物业管理行政规章,如《北京市住宅小区物业管理办法》、《深圳经济特区住宅区物业管理条例》等等。

物业管理的立法现状表现为以下几个特点:(1)立法层次低。国家制定的物业管理政策主要体现在建设部颁发的有关法规中。这些法规主要有:《城市新建住宅小区管理办法》、《全国优秀住宅小区管理标准》、《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》、《全国城市文明住宅小区达标考评办法(试行)》,等等。目前,还没有物业管理的法律和国务院行政法规。(2)地方立法活跃。自从1994年6月《深圳经济特区住宅区物业管理条例》出台之后,全国相继有青岛、沈阳、常州、合肥、北京、大连、厦门、银川、广州、海南、武汉、上海等一大批省、市制定了物业管理的地方法规。有些省、市正在酝酿立法。(3)立法不平衡、不统一。由于各地的物业管理发展不平衡,形成了立法的不平衡。目前尚有一部分省、市尚付阙如。现有的地方法规在一些重大问题上的规定不统一,甚至相差较大。

(二)立法缺陷

1.立法滞后。传统的房屋管理局限于房屋修缮,管理对象限于公有房屋。我国物业管理立法近年才开始,而物业管理的实践则早在80年代中、后期就有了一定的发展,立法显然落后于实践。2.现行物业管理法规体系不协调、不配套。表现在:(1)在房屋管理的历史和现实中存在二种管理模式,即行政管理模式和企业化管理模式。与此相适应,对房屋管理的全国性法律、法规也不统一。如《城市公有房屋管理规定》和《城市新建住宅小区管理办法》这两个行政规章在适用范围、管理方式等方面存在着明显的冲突。(2)地方性法规与全国性法律、法规不协调。我国现行物业管理方面的地方法规尽管是以全国性的法律、法规为前提的,但大部分已突破了全国性的法律、法规,破坏了法制的统一性。(3)地方性法规彼此之间也不一致。如《深圳经济特区住宅区物业管理条例》规定是业主管理委员会须经注册登记,成为社团法人。而有些地方法规则没有作同样的规定。

二、我国物业管理立法应采取的模式

(一)现代各国物业管理立法模式的比较

各国关于物业管理的立法模式,共有四类:

1.民法模式。此种模式以意大利和瑞士为代表。指在民法典中设若干条款,以规范物业管理中的法律关系。如意大利新民法典的第1117条至1139条有下列规定:建筑物共同部分之范围,共有人对共同所有物之权利,共同部分之不可分割性;共用部分之变更,共同所有建筑物的部分设置,费用之分担,楼梯之维护与重建;天花板、地下室、地板的维护与整修;日光浴室之排他使用;建筑顶楼之建筑;建筑物全毁或者部分损毁;管理人的选任与解任,管理人之职务,管理人的代表权;关于分层住宅所有人(区分所有权人)不赞同时之提起诉讼;管理人之处置,分层住宅所有人引起之费用;分层住宅所有人会议的权限,分层住宅所有人会议之组织的决议的效力,分层住宅所有人会议人异议;分层住宅所有人间之规约,共同所有法则之准用。

民法模式的优劣十分明显。其最大的优点在于以民事基本法形式确立了物业管理法律制度,将物业管理纳入民商法的整体调整范围,使民法典更加丰满和完善。其缺点是无法详尽物业管理的诸项制度,使法律的操作性削弱,难以发挥作为法律的价值功能。鉴于此,学者多认为此种模式弊大于利,不足为取,立法例上,采此种模式的为个别国家。

2.住宅法模式。此种模式主要为现今英美法系的英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、印度等国所采取。指的是制定一部住宅法对所有类型住宅的所有、租赁等法律关系进行专门调整,而把物业管理作为其中一部加以规定。如英国于1957年制定的《住宅法》的第三部分对区分所有建筑物之管理规定为多头管理体制,住宅管理机关为房主管理当局,包括:依《住宅法》而成立的住宅公司,符合1960年慈善团体法的信托组织;都市发展公司及威尔士乡村发展理事会。此种模式的优点大概如民法模式。其缺点主要是将物业管理局限于住宅,非住宅物业则无法律调整,与日益发展的物业管理不相适应。笔者认为此种模式亦不足采。

3.建筑物区分所有权法模式。此种模式以德国、日本、法国等国为代表,指专门制定建筑物区分所有权法,其中设专章或专节对物业管理进行调整。如1962年4月4日日本颁布《有关建筑物区分所有权之法律》,后于1979年和1983年两次修订。修订后的日本建筑物区分所有权法的第一章第四节为“管理人”,内容包括:管理人的选任和解任、管理人的权限、管理所有、委托规定的准用及区分所有权人的责任等;第五节为“规约及集会”,内容包括:规约事项、规约的设定、变更及废止、依公证书设定规约、规约的保管及阅览、关于集会的召集、决议事项的限制、表决权等等;第六节为“管理团体法人”。内容包括:管理团体法人之成立、名称、管理团体法人之理事、监事、监事的代表权、管理团体法人事务的执行等等。

这种模式将物业管理法律作为建筑物区分所有权的三大要素之一加以规定,揭示了物业管理法律关系与建筑物区分所有权的内在联系,对于明确物业管理中各当事人的法律地位具有重大意义。且从民法模式到住宅法模式再到建筑物区分所有权法模式,对物业管理法律关系进行规制的法律层次愈来愈专业化而内容愈来愈具体和完整,符合历史发展逻辑,因此,此种模式为现代大陆法系绝大多数国家所采纳。

4.物业管理法模式。此种模式以我国香港和台湾地区为代表,指专设物业管理法,统一规制物业管理法律关系。如台湾在1987年6月拟订出《高楼住宅管理维护法》(草案),该草案是对物业管理进行专门规定的法律,虽未正式通过,但代表了台湾地区对物业管理立法模式的选择;1992年台湾内政部公布了《公寓大厦及社区安全管理办法》,是从治安目的出发,对物业进行管理的专门法律。香港于1970年制定《多层大厦(业主立案法团)条例》,该条例也是对物业管理进行专门的立法。主要内容包括三部分;关于公共契约、关于多层建筑物业主立案法团和关于管理委员会。我国建设部颁发的《城市新建住宅小区管理办法》及《深圳经济特区住宅区物业管理条例》系采此种模式。

这种立法模式将物业管理法律关系从区分所有权法中独立出来,集中规定,具有显著的特色。从历史上看,此种立法模式为关于物业管理立法的最新模式。其关于物业管理的立法带有一定的人法因素,为其它模式的立法所不具备,具有较大的优越性,更符合物业管理的目的。

(二)我国物业管理立法模式的选择

基于对物业管理立法的上述四种模式的比较,笔者认为,我国关于物业管理的立法模式应采物业管理法模式。除上述比较外,尚有几点理由:1.从物业管理的对象来看,既包括对建筑物、公共场所及公用设施等物业管理,也包括对人的管理。而对人的管理则是物业管理的最大特点。民法模式、住宅法模式和建筑物区分所有权法模式重在对物的管理,难以对人的管理作出详尽的规定。2.从立法目的来看,前三种模式在于规制当事人的权利义务关系,侧重于法制正义价值;而物业管理的目的在于建立一个优良、安全、舒适的居住环境,侧重于法的秩序价值。前者以权利为本,后者则以义务为本;3.从法的适用对象来看,前三种模式立法调整的皆为区分所有建筑物,局限于单个建筑体;而物业管理法的适用对象则往往要广泛得多,不但包括区分所有建筑体,亦包括建筑群,如住宅小区,它是由多个建筑体组成的物业区。因此,物业管理法律关系在物业管理法中比在民法、住宅法、区分所有权法中要复杂得多,是前三种模式的立法难以全部包容的。

三、我国物业管理立法的基本原则

物业管理立法的基本原则是立法机关在物业管理立法活动中必须遵循的准则。根据我国物业管理的立法现状及物业管理的实际情况,完善我国物业管理立法应当遵循以下原则:

第一,符合社会主义市场经济要求的原则。建立和发展社会主义市场经济是我国经济建设的目标。市场经济是法制经济,而法制建设又必须符合市场经济的发展规律,反映市场经济的客观要求。可以说,我国物业管理的产生和发展与市场经济在我国的建立和发展有着必然的联系。旧的行政管理模式的打破,专业化、企业化和社会化的现代物业管理模式的形成,皆赖市场经济的发展,没有市场经济,也就没有现代物业管理。因此,在完善物业管理立法的过程中,必须坚持社会主义市场经济的原则。

第二,同社会主义法制相一致的原则。物业管理法律是我国社会主义法律体系的组成部分,必须遵循与社会主义法制相一致的原则。立法时既要符合宪法,又必须与全国人大、国务院已通过的民法通则、企业法、公司法、会计法、税收征收管理法、反不正当竞争法、城市房地产管理法、消防管理条例、城市绿化条例、企业法人登记管理条例、城市私有房屋管理条例、企业营业税暂行条例、企业所得税暂行条例等法律、法规等衔接。

第三,实事求是,从实际出发的原则。实事求是,从实际出发,就是从我国国情出发,从我国物业管理现状和发展目标出发。物业管理是英国19世纪60年代首创后传入其它国家的,内地的物业管理是从香港借鉴来的,但是完善我国的物业管理法律,必须从我国物业管理的客观实际出发,又要考虑我国幅员辽阔,不同地区改革开放、经济发展水平及物业管理的发展情况。

第四,借鉴国外经验的原则。完善物业管理法律体系,既要总结国内各地物业管理立法的经验教训,又要比较研究并借鉴国外物业管理法律建设的成功经验,寻求科学的立法方法和途径,既有利于更新我国物业管理立法,又有利于我国物业管理同国际接轨。

四、我国物业管理立法的主要内容的建议

根据前述的物业管理立法原则,笔者对将来的物业管理法结构及主要内容提出如下构想:

第一章:总则。主要规定物业管理立法的目的,物业、物业管理、业主的定义,物业管理法的适用范围和基本原则,物业管理行政主管部门及职责。

第二章:业主和使用人。主要规定业主和使用人的权利和义务。

第三章:物业管理组织和职责。主要规定业主大会的产生条件,业主大会的职责、业主大会的召集和决议方式、业主管理委员会的产生程序、业主管理委员会的权利和义务、业主委员会的召集和决议方式、对业主管理委员会的管理和监督。

第四章:业主公约。主要规定业主公约的性质,业主公约的订立,业主公约的内容,业主公约的效力,业主公约的修改、补充和废止。

第五章:物业管理人。主要规定物业管理人的定义,物业管理人的类型,物业管理人的各别条件,物业管理人的选任和解任,物业管理人的权利和义务,对物业管理人的监督。

第六章:物业管理委托合同。主要规定委托合同之定义,合同的内容或事项,合同的订立,合同的解除和终止,合同的解释,对合同法的适用,对合同的监督和管理。

第七章:物业管理服务收费。主要规定物业管理收费的原则,收费用途,收费的类型,收费的项目,收费标准的制定,对收费的管理和监督。

第八章:法律责任。主要规定违反物业管理法规应负的责任。

第九章:附则。主要规定有权解释的国家机关,与其他法律冲突的解决,授权制定实施办法,生效日期。

屋建筑及附属配套设备、设施及场地以经营的方式进行管理,对房屋周围的环境、清洁卫生、安全保卫、公共绿化、公用设施、道路养护统一实施专业化管理,并向住用人提供多方面的经营服务。

  从以上概念的比较可见,广义物业管理与狭义物业管理的区别,在于其管理范围的大 小不同。广义物业管理涵盖较宽,包括了物业的产生到寿命终止的全部过程。在大多数的 企事业组织或机构内,其内部物业的管理均体现出这种广义性的特征。而狭义的物业管 理,则多体现在物业建成并投入市场后,专业的物业管理企业接受业主或用户的委托,而 进行的物业使用期的管理与服务。我国物业管理行业起步较晚,物业管理的市场体系正在 建立中,目前开展的物业管理,多属于狭义的物业管理。随着我国物业管理业的进一步发 展,广义范畴的物业管理也将出现并呈发展的趋势。